Partero y enterrador

Durante la década de los noventa, la mayor parte de mi tiempo laboral estuvo dedicada a la elaboración del Plan Insular de Ordenación de Tenerife (PIOT), primero como coordinador desde el Cabildo de un equipo profesional externo y luego como responsable directo de la redacción del documento. El Plan Insular estaba concebido entonces como lo que fueron en la vieja legislación estatal del suelo los planes directores de coordinación; es decir, tenía por objeto definir el “esquema básico de la estructura territorial insular” así como unas directrices a modo de “reglas de juego básicas” para los procesos de transformación territorial. Pero –y esto es muy importante–, el PIOT no pretendía ser “directamente operativo”; es decir, no se concebía como la norma que había de aplicarse para conceder una licencia de obra, para aprobar un plan de urbanización de un sector, para autorizar un proyecto de nueva carretera. Tales funciones competían a los planes generales, formulados y gestionados por los Ayuntamientos (31 hay en esta pequeña isla). Naturalmente, cada Plan General debía desarrollar y concretar sobre el territorio de su municipio las directrices básicas del PIOT. Para hacer más complicado el sistema, había multitud de aspectos (el turismo, los grandes centros comerciales y de ocio, los espacios naturales protegidos) cuya ordenación, en atención a su relevancia, se remitía a instrumentos específicos (planes territoriales), distintos de los municipales. De este modo, se configuraba un entramado de competencias en la ordenación del territorio muy interdependientes unas de otras, en el marco de un sistema de planeamiento fuertemente jerarquizado (al menos en teoría). A ello se sumaba una legislación que pretendía someter casi todo a los planes (exagerando: nada se podía hacer si no estaba previsto en algún plan territorial o urbanístico vigente).

En la práctica, claro está, el sistema no funcionó. En primer lugar, ya desde los primeros tiempos de redacción del PIOT se debía haber sabido que no se daban las más elementales condiciones de lealtad institucional por parte de los Ayuntamientos. Lógicamente, un gobierno local procura evitar condicionantes derivados de la ordenación insular que pudieran impedir expectativas concretas que considere beneficiosas para el municipio. Se produce siempre un conflicto de intereses que, según dicta el sentido común, debería ser resuelto primando lo supralocal frente a lo local. Sin embargo, en esta Isla, el peso municipal en la configuración de las estructuras de poder es muy importante, lo que ha llevado a la incapacidad práctica –o a la falta de voluntad, que para el caso es lo mismo– de los responsables de las instituciones supramunicipales (Cabildo y Gobierno de Canarias) para lograr que los planes generales fueran en efecto los que desarrollaran y dieran contenido real al modelo esquemático de ordenación del PIOT. Bajo la apariencia de cumplimiento formal, durante los últimos quince años (desde la entrada en vigor en 2002 del Plan Insular), los planes generales que se han ido aprobando apenas cumplían la finalidad que se pretendió que alcanzaran y, en la práctica, el PIOT se había convertido en un obstáculo añadido en el largo proceso de formulación de los planes, más que en una referencia de ordenación en la que casi nadie creía, ni siquiera los responsables políticos del Cabildo, que lo veían (y lo ven) como un engorro burocratizado que no contribuye a resolver nada sino que es un problema añadido.

Para ser justos, la cuasi-inutilidad del Plan Insular –la casi nula efectividad en propiciar que los procesos de transformación territorial contribuyeran a hacer realidad el modelo de ordenación que había propuesto para la Isla– no puede achacarse en exclusiva a la deslealtad institucional ni a la escasa voluntad de “gobernar el territorio” que han demostrado los responsables políticos. Pueden mencionarse muchos más factores que han conducido a una situación de absoluta parálisis de la actividad planificadora desde la Administración Pública. Esta crisis generalizada del planeamiento justifica las prédicas de los apóstoles neoliberales, que claman para que desaparezcan los condicionantes que desde los planes se establecen a la localización de usos y construcciones en el territorio. Y, a su vez, esta ideología, que es cada vez más dominante, propicia el desinterés de los responsables políticos por hacer planes que sean instrumentos útiles para ordenar los procesos territoriales. Ahora bien, siendo esto así, quizá a los que nos dedicamos a este oficio nos ha faltado, además de una saludable dosis de autocrítica, la necesaria imaginación para reinventar los planes territoriales y urbanísticos de modo que recuperaran su función original de herramientas eficaces y positivas; demostrar con los hechos que planificar el territorio, ordenarlo, es mejor para todos (incluyendo a los agentes inmobiliarios) que no hacerlo.

El caso es que, tras quince años de vigencia del PIOT, en esta Comunidad Autónoma había un sentimiento generalizado de hastío y rechazo hacia el planeamiento en general. La consecuencia ha sido la aprobación por el Parlamento de Canarias de una nueva Ley del Suelo que, más que aportar un enfoque revitalizador del planeamiento, ha optado por limitar sus capacidades obstaculizadoras. Para ello, uno de los principios básicos que rigen el nuevo marco legal ha sido deslindar tajantemente las competencias de ordenación entre los Cabildos y los Ayuntamientos. Los Planes Insulares (y los planes territoriales a los que estos remitan) ya no pueden definir modelos genéricos de ordenación y obligar a los planes municipales a desarrollarlos y concretarlos. A partir de ahora, esos planes han de limitarse a ordenar aquellos elementos o materias de indiscutible relevancia insular, sin decir nada sobre el resto del territorio. Para que se entienda: el Plan Insular puede ordenar los espacios naturales protegidos, las áreas que delimite como estratégicas (por ejemplo, polígonos industriales insulares), los elementos de primer nivel de las redes de infraestructuras o equipamientos … Pero no puede –como sí hace el vigente– establecer criterios que deben respetar los planes municipales para delimitar las áreas de crecimiento urbano, o regular las condiciones de admisibilidad de los “usos ordinarios” (los que carecen de relevancia insular). En síntesis: el Plan Insular de Ordenación que configura la nueva Ley es radicalmente distinto al que concebimos hace 25 años y que está en vigor.

Normalmente, cuando se aprueba una Ley (en especial en mi ámbito profesional) se abre un periodo de cierta confusión, en particular sobre lo que sigue vigente o no. Estas dudas van surgiendo poco a poco, a medida que requerimientos concretos exigen que se planteen y se resuelvan. En este caso, sin embargo, la nueva Ley tiene una disposición derogatoria que alude a los Planes Insulares, diciendo expresamente que quedan derogadas todas sus determinaciones que la contradigan. Por más que sea una obviedad, el que el legislador haya querido citar los PIO –y no los planes municipales, por ejemplo– es síntoma, a mi juicio, de la conciencia de que aquéllos (los siete vigentes, uno por isla) tienen divergencias importantes (estructurales, diría yo) con el nuevo marco legal. Por eso, la disposición derogatoria añade que “en aras de la certidumbre jurídica, las administraciones competentes adaptarán los instrumentos de ordenación a este mandato, suprimiendo las determinaciones derogadas”. O sea, que los Cabildos hemos de revisar nuestros Planes Insulares, artículo a artículo, plano a plano, y decidir cuáles de sus disposiciones concretas han quedado derogadas. En esta tarea llevo enfrascado las dos últimas semanas. A falta ya de muy poco, concluyo que un porcentaje muy alto del PIOT vigente ha quedado derogado (en realidad, casi sería más congruente derogarlo completamente). En unas semanas, mi informe-propuesta tendrá que ser debatido y finalmente aprobado por el Pleno de la Corporación. Tiene un regusto irónico, o de justicia poética, si se quiere, que la misma persona que hace casi treinta años empezó los trabajos de elaboración del PIOT sea ahora la encargada de certificar su defunción.