Una adjudicación pública presuntamente amañada (1)
Uno de los contratos públicos presuntamente amañados por Koldo/Ábalos fue el adjudicado por ADIF en febrero de 2019 a la UTE ACCIONA-FERROVIAL por 121.196.734,32 € (el presupuesto base de licitación sin impuestos fue de 170.988.620,66 €), consistente en la ejecución de la plataforma del corredor mediterráneo de alta velocidad Murcia-Almería en el tramo Pulpí- Vera, con una longitud de 25,7 kms (es decir, el kilómetro sale aproximadamente a 4,7 M€). He estudiado la documentación disponible en la Plataforma de Contratación del Sector Público para poder entender la mecánica y eventuales puntos débiles de esta contratación.
El Pliego de Condiciones establecía dos criterios de evaluación: los evaluables mediante fórmulas (la oferta económica de cada empresa que había de presentarse en el sobre 3) y los no evaluables mediante fórmulas (memoria descriptiva del proceso de ejecución, calidad, programa de actuaciones medioambientales, memoria de seguridad y salud y tecnología, que se incluían en el sobre 2). Primero debía abrirse y valorarse el sobre 2 (criterios no evaluables mediante fórmulas) y luego el 3 (criterios evaluables mediante fórmulas). Este orden es el lógico, ya que evita que se recurra a las puntuaciones subjetivas para subir o bajar las resultantes de la evaluación objetiva de las ofertas conocidas que, de hacerse en el otro orden, ya se conocería. La puntuación de los criterios evaluables podía llegar hasta 60 puntos y la de los no evaluables hasta 40.
Se presentaron a este concurso en procedimiento abierto un total de 14 empresas. El informe de valoración de criterios no evaluables mediante fórmulas está firmado electrónicamente por Raimundo Angosto Pérez, subdirector de construcción (7/9/2018 a las 12:21), Juan Pablo Tebar Molinero, director de construcción (7/9/2018 a las 12:29) y Juan Pablo Villanueva Beltramini, director general ((7/9/2018 a las 12:45). Llama la atención la rapidez con que se tramitaron las firmas (en un lapso de 46 minutos), sin dar tiempo material a que los dos firmantes superiores leyeran el informe de 37 páginas. También es significativo que los tres firmantes eran cargos directivos de ADIF. Me barrunto que quien redactó el informe fue un funcionario al que le eximieron de firmarlo (por suerte para él). El informe de valoración de criterios evaluables mediante fórmulas está firmado electrónicamente por las mismas tres personas el 1/10/2018, curiosamente por la tarde (entre las 19:45 y las 22:55). Los 23 días transcurridos entre ambos informes parecen tiempo suficiente para suponer que, como debía ser, se abrió primero el sobre 2 (criterios no evaluables mediante fórmulas) y, una vez hecho el informe de valoración, se abrió el sobre 3. No podemos decir, por tanto, que quien valoró los criterios subjetivos sabía los resultados de la valoración económica para, así, asignar a ACCIONA/FERROVIAL los puntos necesarios para ser el adjudicatario. En este punto, yerra el informe de la UCO que al señalar que “de esta forma, únicamente requerirían que las notas de la valoración subjetiva fueran lo suficientemente altas con respecto al resto de licitadores, para compensar cualquier diferencia surgida de la puntuación obtenida de las ofertas económicas”, presuponen erróneamente que se conocían éstas para compensar posteriormente las diferencias.
Ahora bien, en este concurso (y me temo que en la mayoría de los de este tipo) no era necesario conocer los resultados de la valoración de las ofertas económicas para, si así se quería, asegurarse con la previa valoración subjetiva de que el adjudicatario fuera el que fraudulentamente se pretendía. La razón de esto es que la fórmula establecida para valorar “objetivamente” las ofertas económicas no permite variaciones significativas entre las puntuaciones de éstas. De tal modo, independientemente de qué resultado fuera a obtener la empresa “amañada”, se puede estar seguro a priori de que, si le asigna en la valoración subjetiva una puntuación alta respecto a la segunda mejor, quedaría en primer lugar en la valoración global. Veámoslo con más detalle.
En la cláusula 17 del Pliego de Condiciones se establecía que “el precio se puntúa de forma creciente a mayor baja sobre el precio de licitación del contrato. Se aplica una regla de tres en relación con la mayor de las bajas a fin de respetar la asignación de puntos respecto de la proporción entre las bajas relativas. Para la valoración de las ofertas económicas (POE) se procederá de la siguiente forma: ofertas sin baja sobre el precio de licitación: 0 puntos; oferta con el menor coste de entre las presentadas: 60 puntos. Para el resto de ofertas se calculará la puntuación con arreglo al porcentaje de sobrecoste en relación con la oferta más baja”. Hasta aquí, parece razonable: a la oferta más baja (se supone que sin ser “temeraria”) se le asigna la mayor puntuación y a la más alta cero puntos. La puntuación de las restantes debería situarse en el punto proporcional que le corresponda entre los 0 y los 60 puntos (“regla de tres). Este criterio corresponde a una función lineal descendente como se refleja a continuación.
Nótese que, si bien la oferta más baja (Pmin) obtiene 60 puntos, la más alta no obtiene 0 puntos, ya que esta puntuación corresponde al precio de licitación. Si consideramos que es habitual que la mayoría de las ofertas se sitúan en una franja relativamente estrecha (banda amarilla) que, a su vez, determina que las ofertas por debajo de ésta queden excluidas de la puntuación por ser “presuntamente temerarias”, la conclusión es que las puntuaciones han de moverse en un el rango superior de la escala. En el ejemplo que he recogido en la gráfica, la franja en la que se encuentran las ofertas se define por bajas entre el 20% y el 40% respecto del precio de licitación, de lo que resulta que las puntuaciones varían entre 30 y 60 puntos. Esta franja de diferencia entre las ofertas es incluso excesivamente ancha; en el caso que nos ocupa, las bajas de las 11 ofertas válidas (excluyendo las tres que se descartaron) varían entre el 27,15% y el 31,81%, lo que supone diferencias mínimas en las puntuaciones respectivas.
La fórmula que determina la puntuación Vn de una oferta Pn de acuerdo con el criterio descrito en el pliego es muy sencilla: Vn = 60 x (Plic–Pn) / (Plic–Pmin), donde Plic es el precio de licitación y Pmin el precio de la oferta mínima (excluidas las descartadas). Sin embargo, la fórmula que se establece en el Pliego para puntuar las ofertas económicas, nada tiene que ver con la que acabo de explicar. En el pliego se dice que deben calcularse los porcentajes de baja de las distintas ofertas respecto del precio de licitación (170.988.620,66 €). Estos porcentajes, como es lógico, están todos bastante cercanos entre sí (varían poco en torno al 30% de media). Luego, la fórmula dice que ha de determinarse la diferencia entre la baja máxima y la baja de cada oferta que se valora. Cada una de estas diferencias se divide entre 50 (que no sé por qué). Finalmente, el valor en puntos es el resultado de restar a 1 la cantidad anterior y multiplicarlo por 60. Aplicando esta fórmula Vn = 60 x (1–(%Bmax–Bn)/50), obtengo unas puntuaciones apretadísimas entre sí (van desde 59,94 puntos a 60). En el informe de valoración del Ministerio, sin embargo, los resultados son distintos (no he logrado discernir cómo han aplicado la fórmula) y algo más separados (varían entre 54, 41 y 60 puntos), pero siguen estando bastante apretados entre sí. En la tabla que acompaño a continuación he calculado la puntuación teórica que debería haber obtenido cada una de las empresas que se presentaron a la licitación aplicando la fórmula que responde al criterio de valoración del pliego y, además, acompaño las puntuaciones reales del informe de valoración por aplicación de la fórmula del pliego (aunque a mí me dan distintos).
Nótese que en esta licitación, al agruparse todas las ofertas válidas en una franja de bajas con poco más del 4% de diferencia, también las puntuaciones resultan todas muy cercanas. Con mi puntuación teórica, no llegan a 9 puntos la diferencia entre la más cara y la más económica. Pero con la puntuación de ADIF esta diferencia se reduce a poco más de 5 puntos. ACCIONA hizo la segunda oferta más cara, pero solo quedo a 3,23 puntos de la más barata. En resumen, con este sistema de puntuación de las ofertas económicas, siempre que la que interese favorecer haga una baja “razonable” (que entre dentro de la banda previsible de variación de las bajas, lo cual es bastante probable que sea bien conocido por los que trabajan en estas licitaciones), se puede tener a priori la seguridad de que bastarán muy pocos puntos de diferencia a su favor en la valoración “subjetiva” para “compensar” la puntuación económica y que resulte adjudicataria. En otras palabras, un sistema de valoración económica como el descrito no impide en absoluto el amaño en las adjudicaciones de contratos públicos.
En el siguiente post concluiré este análisis revisando la valoración de los criterios no evaluables mediante fórmulas.
