Referendos, consultas populares y democracia (2)

Me toca ahora elucubrar sobre cuál será el fallo del Tribunal Constitucional sobre la Ley catalana en tramitación en el Parlament suponiendo que ésta se apruebe y que el gobierno del Estado presente el anunciado recurso de inconstitucionalidad. Lo que cabe esperar es que el TC se pronuncie de acuerdo a la doctrina que ha sentado sobre el asunto éste de los referendos y, a tal respecto, la referencia es el recurso de inconstitucionalidad presentado por el gobierno central en 2008 (con Zapatero de presidente) contra la Ley del Parlamento Vasco 9/2008 de "convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política" (iniciativa que fue calificada por el lehendakari como la "nueva hoja de ruta" después del fracaso más que esperado de su "Plan Ibarretxe"). Como es sabido, el Tribunal declaró inconstitucional esa ley vasca por entender que por mucho que se llamara consulta convocaba un referéndum, infringiendo el artículo 149 (competencia exclusiva del Estado). En esa sentencia el Tribunal señala las características que hacen que una consulta pase a ser un referéndum; por tanto, si la iniciativa catalana cuenta con ellas, hay que presumir que también el TC la declarará inconstitucional.

Dice la sentencia en su segundo fundamento jurídico que el referéndum es un instrumento de participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos. El artículo 23.1 de la Constitución consagra el derecho de las ciudadanos a participar en los asuntos públicos y esta participación se ejerce de dos maneras: bien a través de representantes que se eligen por sufragio universal (que, según el TC, es la forma "normal" de ejercer el derecho), o bien, justamente, mediante referéndum. Por tanto, para los altos magistrados, si la consulta versa sobre un asunto político, si ese asunto podría ser objeto de debate y decisión por los representantes políticos, entonces es un referéndum y en caso contrario sería una consulta no referendaria. El problema de esta distinción es que deja sin contenido real a prácticamente cualquier consulta ya que ¿qué asunto que se consulte no puede entenderse que también podría ser objeto de debate en un parlamento? O dicho de otra manera: ¿cuáles son los asuntos sobre los que cabe consultar a la ciudadanía sin entender que con ello se está abriendo un proceso de participación política? Pongo un ejemplo que me toca de cerca; todo plan de urbanismo se somete a un proceso de información pública que no es otra cosa que una consulta a los ciudadanos del municipio sobre unos contenidos concretos que luego van a ser debatidos y decididos por sus representantes (los concejales) elegidos por sufragio. ¿Acaso, según esta definición tan amplia del TC, no estaríamos ante una consulta en la que los ciudadanos participan directamente en los asuntos públicos? Sin embargo, a nadie se le ocurre considerar que los procesos de participación pública de los planes son referendos.

Me llama la atención, por cierto, que el Tribunal optara por este enfoque extensivo para distinguir los referendos de las consultas que no lo son, pues de otras sentencias que he conocido me había quedado con la impresión de que los magistrados tendían a interpretaciones "prudentes" de la Carta Magna cuando se trataba de definir el contenido de términos concretos de ésta. Se me ocurre que, en esa línea, quizá habrían podido entender que sólo son referendos los tres tipos de consulta que expresamente menciona como tales la Constitución (que viene a ser la tesis de muchos y que en cierta manera sostiene la regulación de las consultas en varios estatutos de autonomía). A mi modo de ver, al decantarse por esta interpretación extensiva, la sentencia da pie a cuestionar la "neutralidad" jurídica del Tribunal, a quienes dicen que sus argumentos están contaminados políticamente. Aún así, conviene recordar que la sentencia fue emitida por unanimidad de los diez miembros del Pleno.

En todo caso, la distinción conceptual entre referendos y consultas basada en que con unos se ejerce la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos y con las otras no, no resulta operativa en la práctica y el Tribunal tuvo que ser muy consciente de ello porque enseguida pasa a precisar requisitos concretos que permitan identificar si una consulta es un referéndum. Y así establece tres condiciones: primera, que la consulta trate sobre "asuntos públicos" (aquéllos cuya gestión es objeto del ejercicio del poder político); segunda, que el sujeto consultado sea el cuerpo electoral; y tercera, que se convoque y celebre con las mismas garantías jurisdiccionales específicas de los procesos electorales. Sentados estos criterios "prácticos" la Sentencia verifica que la consulta que pretendía Ibarretxe trataba sobre un asunto de manifiesta naturaleza política, convocaba a los ciudadanos del País Vasco con derecho a sufragio activo, esto es, al cuerpo electoral, y habría de llevarse a cabo con las mismas garantías que un proceso electoral. Por tanto concluía que dicha consulta era un referéndum cuya autorización es competencia exclusiva del Estado y, consiguientemente, declaraba inconstitucional la Ley del Parlamento Vasco. Ciertamente, la consulta que ahora pretende el gobierno catalán cumple tanto o más estos requisitos que la que quiso Ibarretxe hace seis años, por lo que la probabilidad de que el Tribunal no la tumbe se me antoja casi nula (salvo que revise radicalmente su propia doctrina). Es más, si pudiera "graduarse" la inconstitucionalidad yo diría que la consulta catalana lo es en mayor medida de lo que era la vasca; recuérdese que las preguntas de entonces eran mucho más tibias y ambiguas que las de ahora (¿Está Usted de acuerdo en apoyar un proceso de final dialogado de la violencia, si previamente ETA manifiesta de forma inequívoca su voluntad de poner fin a la misma de una vez y para siempre? ¿Está Usted de acuerdo en que los partidos vascos, sin exclusiones, inicien un proceso de negociación para alcanzar un Acuerdo Democrático sobre el ejercicio del derecho a decidir del Pueblo Vasco, y que dicho Acuerdo sea sometido a referéndum antes de que finalice el año 2010?).

Ahora bien, hay que recordar que en la agenda política lo que va en primer lugar –antes de la famosa consulta– es la aprobación parlamentaria de una Ley autonómica, y será este acto, según anuncian los dirigentes del gobierno español, lo que se recurrirá ante el Tribunal Constitucional a fin de que quede suspendida inmediatamente imposibilitando la convocatoria de la consulta. Como la pregunta ha sido muy difundida, tendemos a creer que sobre lo que se pronunciará el alto Tribunal es sobre la constitucionalidad de la misma, cuando en realidad el objeto de análisis y consiguiente fallo será la Ley catalana (la cual, por cierto, no contiene ninguna pregunta concreta), de cuyo contenido y adecuación a la Constitución apenas se habla. Es decir, podría ocurrir que la Ley de consultas populares no referendarias y participación ciudadana, una vez aprobada por el Parlament, sea recurrida por el gobierno de Madrid y el TC la declare constitucional, como de hecho sostiene que es el Dictamen del Consell de Garanties Estatutàries emitido el pasado 19 de agosto. Si así ocurriera, la Generalitat procedería entonces a convocar la consulta amparada en esa Ley autonómica (obviamente después del 9 de noviembre) y dicha convocatoria sería a su vez recurrida por el Gobierno del Estado (pero, ¿el gobierno actual o el próximo?). Las previsiones temporales no son pues tan a corto plazo como está trascendiendo a la opinión pública y se empeñan en hacer ver los políticos; hay etapas intermedias en este pulso que abren distintos escenarios, cada uno con sus propios potenciales para que cada contendiente arrime el ascua a su sardina.

Me gustaría repasar en el siguiente post el contenido de la Ley catalana y elucubrar sobre si el Tribunal la declarará acorde o no a la Constitución. Mi primera impresión –adelanto– es que no es inconstitucional. Aunque no creo que adopten esta estrategia, lo que la Generalitat debería hacer cuando el Gobierno recurra la Ley es desvincular ante la opinión pública ese acto de la consulta concreta (porque, en efecto, jurídicamente son cosas muy distintas) y sostener que el PP está –nuevamente– oponiéndose al desarrollo del autogobierno catalán en el marco constitucional e incluso a la loable intención (recogida en la exposición de motivos) de "incrementar la calidad democrática a través de la puesta en práctica de mecanismos de participación ciudadana, con la finalidad de hacer más cercana la Administración y asegurar que la ciudadanía pueda expresar su opinión y ser escuchada en la toma de decisiones que afecten a sus intereses". Si los políticos catalanes quisieran (y lograran) transmitir este mensaje, postergando el debate sobre la consulta concreta para el posterior recurso contra su convocatoria, además de reforzar con argumentos bastante objetivos la idea de que el Estado "agrede" la capacidad de autogobierno catalán, ampliaría el debate a un asunto que trasciende el nacionalismo, como es el de el alcance y límites de los modos de democracia directa en un marco de democracia representativa. Bajo esta estrategia, yo diría que la posición de la Generalitat quedaría reforzada y lo resultaría mucho más si, como pronostico imprudentemente, el Tribunal Constitucional valida su Ley (con el consiguiente desprestigio del Estado y el ahondamiento de el "desapego emocional" de los catalanes hacia éste). Sin embargo, dudo mucho que los de Convergencia y Esquerra quieran aparcar en esta primera etapa jurídica el asunto de la famosa doble pregunta y todas sus connotaciones nacionalistas para pasar a la discusión general que sugiero.