Una Ley andaluza y el derecho de propiedad de la vivienda

El 1 de octubre de 2013 el Parlamento de Andalucía aprobó una Ley de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda. Esto de la función social de la vivienda remite al artículo 33.2 de la Constitución del 78 cuando aclara que el contenido del derecho de propiedad queda delimitado por su función social, de acuerdo con las leyes. Es decir, que ya el título de la norma andaluza, da pistas para pensar que lo que pretende regular es el contenido del derecho de propiedad de la vivienda, delimitando sus facultades y deberes en base a su función social. ¿Y cuál es la función social de la vivienda? Pues obviamente la que derive de los valores e intereses de la comunidad, tal como ha sentenciado el Tribunal Constitucional. Si tenemos en cuenta que el artículo 47 establece el derecho de todos los españoles a "disfrutar de una vivienda digna y adecuada"–además de exhortar a los poderes públicos a promover las condiciones para hacer efectivo este derecho–, no creo que haya mucha dificultad en convenir en que la función social de la propiedad de la vivienda no es otra que la propia finalidad intrínseca al bien: usarse como vivienda, ser habitada. En esta misma línea argumental, me parece lícito afirmar que cuando propietario mantiene desocupadas viviendas estaría en principio –habría que ver la distinta casuística– infringiendo la función social de su derecho de propiedad, ejerciendo una facultad (la de no poner en uso el bien) que no debería formar parte del contenido de su derecho de propiedad. De hecho, el asunto es viejo en las discusiones sobre la problemática de la vivienda y durante los años que llevo en mi oficio he visto diversas medidas –siempre de alcance local– dirigidas a propiciar e incluso forzar la ocupación de las viviendas vacías, que normalmente han tenido poco éxito (no tanto porque no fueran correctas técnicamente, sino porque ante las presiones de los propietarios los responsables políticos no se han atrevido a mantenerlas).

La Ley andaluza es sencilla y se basa en establecer la delimitación del contenido del derecho de la propiedad de la vivienda; dice así: "forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico, así como mantener, conservar y rehabilitar la vivienda con los límites y condiciones que así establezca el planeamiento y la legislación urbanística". No me parece a mí que sea ninguna barbaridad decir que si posees una vivienda estás obligado a ponerla en uso. Enlazo aquí con el pequeño debate con Vanbrugh hace unos pocos posts hablando del derecho de propiedad. Decía él entonces que creía que "el único modo posible de limitar el derecho de propiedad es con la regulación específica de cada derecho de propiedad concreto", admitiendo que "aunque hay unos rasgos comunes que permiten hablar de propiedad en general, lo cierto es que los rasgos particulares que caracterizan a cada propiedad concreta según cual sea su objeto son muchos y producen una enorme variedad de "propiedades" muy diferentes entre sí". Pues bien –estando de acuerdo con lo que Vanbrugh decía– proclamo ahora mi convencimiento de que, en efecto, el derecho de propiedad de la vivienda conlleva el deber de ponerla en uso efectivo y conservarla en buen estado para su finalidad. O dicho a la inversa, considero que ser propietario de viviendas no incluye tener derecho a mantenerlas cerradas y vacías. Por otra parte, si como dice Vanbrugh, lo que hay que hacer es regular cada derecho específico de propiedad, entiendo que lo que ha hecho el Parlamento andaluz es precisamente eso, en cumplimiento además de la exhortación constitucional a los poderes públicos de que pongan los medios para que el derecho a una vivienda digna sea efectivo. Ciertamente, impidiendo o al menos dificultando que quienes poseen muchas viviendas las mantengan inhabitadas (fuera del mercado de alquiler, por ejemplo) se está actuando en el sentido reclamado por nuestra Constitución.

Que el legislativo andaluz haya pretendido delimitar el contenido del derecho de la propiedad de la vivienda obedece a la voluntad de los partidos que gobiernan esa Comunidad –PSOE e IU– de adoptar medidas de intervención sobre el cuantioso stock de pisos vacíos a fin de ponerlos a disponibilidad de las también muy numerosas familias que carecen de casas, muchas de ellas a consecuencia de los desahucios hipotecarios tan frecuentes durante estos últimos años. Con tal intención, la Ley establece unos criterios para declarar (mediante resolución administrativa) una vivienda como deshabitada y, tras un procedimiento contradictorio (bastante garantista, por cierto), inscribirla en un Registro autonómico al efecto. Es importante señalar que sólo pueden declararse como deshabitadas las viviendas propiedad de personas jurídicas, lo que supone que la Ley afecta directamente a los bancos, propietarios de unas seis mil cuatrocientas viviendas en Andalucía, pero no a los titulares particulares. Aclaro que ello no significa que éstos no estén obligados a también a dar efectiva habitación a sus inmuebles, sino simplemente que los poderes públicos andaluces no estiman conveniente o necesario intervenir sobre el parque de viviendas deshabitado de las personas físicas. Porque, obviamente, la inclusión de un piso en el citado Registro implica que puede ser objeto de determinadas medidas dirigidas a que sea efectivamente habitado. Estas medidas son, en primer lugar, las de forzar, mediante la intervención de la Junta, la puesta en alquiler de esas viviendas, pero también otras de incentivos a los propietarios por vía fiscal o de subvenciones para que los inmuebles entren en el mercado de arrendamiento. Finalmente, para cerrar su esquema normativo, la Ley califica como infracciones muy graves no dar efectiva habitación a una vivienda incluida en el Registro y prevé una serie de medidas sancionadoras (adoptadas siempre mediante el correspondiente proceso administrativo, también plenamente garantista del derecho de propiedad) como multas coercitivas (con un máximo de nueve mil euros). En su momento, la prensa divulgó con cierta alharaca que el gobierno andaluz pretendía con esta Ley expropiar las viviendas a los bancos. No es así. Tan sólo se contempla la expropiación del uso por un máximo de tres años de viviendas incursas en procedimientos de desahucio por entidades financieras cuando la familia afectada quede en situación de "especial emergencia social". En el fondo, esta posibilidad significa que el ejecutivo andaluz mantendría viviendo en la que fue su casa a la familia pagando al banco el justiprecio del uso durante tres años; evidentemente, la entidad financiera no puede liquidar el activo en ese periodo (lo cual, por otra parte, difícilmente lograría) pero a cambio recibe una cantidad que viene a ser algo muy parecido a tenerlo alquilado. En resumen, en mi modesta opinión, la norma andaluza no es –como se apresuraron a declarar escandalizados algunas voces– un salvaje atentado al sacrosanto derecho de propiedad de diabólica inspiración comunista, sino tan sólo un paso modesto y consecuente con la lógica legal ante un sangrante problema social, adoptado con un notable afán de perjudicar lo mínimo posible a los bancos. En el fondo, lo único a lo que les obligan (y ayudan) es a poner en el mercado de alquiler –obviamente a precios "sociales"– unos inmuebles que entre tanto los venden están cerrados, algo que deberían querer hacer por su propia iniciativa y que me cuesta entender que no sea una de las directrices que le haya dado el gobierno español al SAREB (el "banco malo" que se ocupa de la gestión inmobiliaria de unas cincuenta y seis mil viviendas calificadas como activos problemáticos.

Pues no, al gobierno de España no le parece nada bien que un gobierno autonómico (que para colmo no es de los suyos) ose intervenir en la libérrima gestión de unos inmuebles que se han adjudicado al SAREB pagando el Estado el 55% de sus "valores razonables", que ya me gustaría saber cuánto se han bajado éstos respecto de los precios inflados de las contabilidades bancarias. Así que el 18 de diciembre de 2013, el abogado del Estado interpone, en nombre del señor Rajoy, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley andaluza, que es admitido a trámite por el Pleno de TC el catorce de enero de este año, con la consiguiente suspensión de los artículos impugnados. El primer argumento de inconstitucionalidad que esgrime el gobierno deriva justamente de la motivación por la que ha presentado el recurso, y no es otro que defender uno de los pilares de la política económica estatal como es la "reestructuración bancaria" que, a su juicio, queda vulnerado con la Ley andaluza. A este asunto –que adelanto que me parece escandaloso– ya me referiré en un próximo post. Ahora quisiera sólo tocar brevemente la presunta infracción del artículo 33 de la Constitución (en el que se reconoce el derecho a la propiedad privada) en que incurre, según el abogado del Estado, la Ley andaluza al delimitar el contenido del derecho de propiedad de la vivienda. Enlazo de esta manera con el post anterior que ya he citado, concretando el planteamiento allí expuesto sobre un bien concreto, la vivienda.

Apoyándose en sentencias del Tribunal Constitucional, sostiene el recurso que, si bien la función social de la propiedad delimita el contenido del derecho y esta delimitación debe hacerse a través de Ley, hay un contenido esencial del derecho que emana directamente de la Constitución que no puede ser menoscabado por límites derivados de la función social. Esos límites, por tanto, no deben ir más allá de lo razonable, hasta el punto de que se anule en la práctica la utilidad meramente individual del derecho. Así, el Tribunal Constitucional ha señalado que la regulación del derecho de propiedad por el legislador no puede "sobrepasar las barreras más allá de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulte recognoscible en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho". Nada tengo que oponer a esta doctrina constitucional; en efecto, parece de lógica que al delimitar el derecho de propiedad de cualquier bien no se pongan unas condiciones que hagan que en la práctica se desposea al propietario del ejercicio de sus facultades, porque entonces esa propiedad privada pasaría a "convertirse en propiedad pública, contraviniendo el contenido constitucionalmente protegido del derecho de propiedad". Además, según la doctrina, las limitaciones impuestas al derecho de propiedad en atención a su función social deben ser idóneas, necesarias y proporcionales.

Ahora bien, de esta posición del Tribunal Constitucional yo no deduzco como hace el abogado del Estado que la delimitación andaluza del derecho de propiedad de la vivienda, consistente en el deber de los propietarios de ponerlas en efectiva habitación, traspase los límites del contenido esencial. No estoy ni mucho menos de acuerdo en que introducir este deber implique desposeer en la práctica a los propietarios del ejercicio de sus facultades. En el marco que pretende el gobierno andaluz, un propietario de vivienda sigue teniendo las facultades de disponer libremente de su propiedad, ya sea habitándola él mismo, alquilándola o vendiéndola; las tres facultades tradicionales del derecho romano tienen amplio campo de ejercicio. Lo único que no puede es poseerla sin usarla. Personalmente, me escandaliza que el gobierno del Estado pueda defender como intrínseco al contenido esencial del derecho de la propiedad de una vivienda el que el dueño pueda tenerla cerrada y vacía; me parece exactamente igual a que se dijera que si un tipo compra toda la cosecha de trigo de un país tiene el derecho a almacenarla hasta que se pudra, dejando sin pan a la población. Quizá sería bueno que, casi con carácter general, se estableciera que el derecho de propiedad de un bien lleva implícito el deber de usar ese bien, algo que parece derivar de la propia lógica de las cosas. Que nada menos que el Estado se atreva a sostener en el plano teórico que imponer la obligación de que las viviendas se habiten es vaciar de contenido en la práctica el derecho de propiedad, me parece una muestra muy significativa de la perversa degradación ideológica (y ética, dicho sea de paso) a que nos ha llevado el sistema económico capitalista, en esta etapa desaforada que nos toca sufrir. Porque lo que se viene a sostener es que la vivienda es ante todo una mercancía y, por tanto, es inadmisible que ninguna pretendida "función social" afecte a sus condiciones para insertarse en el proceso económico. La vivienda no es un bien para vivir (o lo es sólo en muy segundo plano), sino principalmente un activo financiero.

Como ya he dicho, me parece lamentable la tesis del Estado al menos en esta cuestión. También me repugnan otros argumentos del recurso (que ya trataré más adelante) y, sobre todo, el descarado servilismo a los poderes financieros que es la motivación principal de haberlo presentado. A este respecto, comento que en mayo de 2013 el Parlamento de Canarias aprobó una Ley de renovación y modernización turística en cuyo artículo 23 se establece que es deber de los propietarios de establecimientos turísticos destinarlos al ejercicio de la actividad turística, sin poder cambiar ese destino. Es decir, Canarias ha delimitado el contenido del derecho de propiedad del inmueble turístico de forma muy parecida a lo que ha hecho Andalucía con el de la vivienda, también apelando a la función social de estos bienes que, sin duda, es bastante menor. Pues bien, el gobierno español también ha recurrido esta Ley, pero no esta nueva regulación del derecho de propiedad. ¿No se dieron cuenta o es que simplemente los bancos apenas se han quedado con hoteles y por tanto que se obligue a un propietario a ponerlo en explotación no afecta a la "reestructuración del sistema financiero"? Confío en que el Tribunal Constitucional no cometa la barbaridad de confirmar la tesis de que el deber de poner la vivienda en uso desvirtúa el contenido esencial del derecho de propiedad. Considero probable que declare inconstitucional la Ley por cuestión de competencia, ya que la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos es exclusiva del Estado. En mi opinión, el abogado del Estado habría debido limitarse a invocar esta posible inconstitucionalidad competencial, sin necesidad de defender tan vergonzosa concepción del derecho de propiedad. Ahora bien, como el TC sentencie que, en efecto, no se puede imponer este deber al derecho de propiedad de la vivienda (y aunque a mí me parezca una barbaridad, cabe ese riesgo), se limitará muy severamente la capacidad de futuros gobiernos para contribuir al ejercicio efectivo del derecho a la vivienda. Y, sobre todo, se demostrará una vez más que el poder económico, el sistema, es sobradamente capaz de impedir a la sociedad civil que le establezca cualesquiera normas para someterlo al interés público. Creo pues que la sentencia del Constitucional sobre la Ley andaluza tendrá una gran trascendencia, nos jugamos en ella bastante de los restos de decencia que pueden quedarle a nuestro "Estado social y democrático de Derecho". Veremos cuánto tarda; entretanto, los andaluces no pueden aplicar su Ley, para satisfacción del capitalismo financiero.

   

La casa - Francesco De Gregori (Oggi, 2013)