viernes, 18 de marzo de 2016

Edificabilidad

La propiedad es la institución jurídica fundamental para definir la sociedad humana. No creo exagerado considerar así este artificio que es la propiedad, el "invento" por el cual institucionalizamos unas relaciones de dominio de los individuos sobre las cosas (y dentro del término cosas se incluyen otras personas). De otra parte, como todo elemento integrante de la realidad imaginada (véase el reciente post de Lansky), aún careciendo de existencia material u objetiva, o más bien precisamente por ello, la propiedad adquiere en la psicología de los humanos una fortísima carga emocional. Bien es verdad que no en todos igual, pero más de una vez me he sorprendido descubriendo en personas en quienes ni se me habría ocurrido una intensa valoración afectiva del derecho de propiedad (naturalmente cuando se pone en cuestión el suyo). De hecho, la limitada democratización de la propiedad ha demostrado ser uno de los recursos lampedusianos más eficaces para extender el conservadurismo ideológico. Pero no pretendo filosofar sobre la propiedad, sino referirme a un aspecto concreto de una de las muchas clases de propiedad, la que se ejerce sobre los bienes inmuebles, especialmente sobre el suelo, las parcelas que se localizan en las ciudades. Y ello porque ese asunto pertenece directamente a mi ámbito profesional y sobre el mismo me tocó declarar el miércoles en la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias.

En derecho urbanístico se llama contenido del derecho de propiedad al conjunto de facultades (y deberes) que se atribuyen al propietario de una parcela urbana (o de una edificación o parte de ésta). Como es más que sabido –aunque no esté completamente interiorizado por todos– el derecho de propiedad no es absoluto, sino que se ejerce dentro de los límites que establecen las leyes; y, en el caso, de la propiedad sobre fincas urbanas (y no urbanas), aunque hay un marco básico establecido por la legislación urbanística nacional y, sobre todo, por la autonómica que toque, lo que el propietario puede hacer en su propiedad lo definen los planes, normalmente el plan general elaborado por el Ayuntamiento correspondiente. ¿Y qué puede hacer el propietario de una parcela urbana? Pues si el Plan la ha calificado con un uso "dotacional" (por ejemplo, como parque urbano o viario público) nada, salvo instar a la Administración a que se la expropie con el pago del preceptivo justiprecio. Si, en cambio, la calificación que otorga el Plan sobre su terreno es "lucrativa", tiene derecho (y deber, aunque éste rara vez se exige) a construir en su solar un edificio que se ha de destinar a alguno de los usos permitidos. Por supuesto, las dimensiones de ese futuro edificio (la superficie edificable en m2c) vienen establecidas también por el Plan a través de diversos parámetros (altura máxima, porcentaje de ocupación, separación a linderos), entre los que destaca la llamada edificabilidad máxima, un numerito mágico expresado en m2c/m2s que multiplicado por la superficie del solar (en m2s) da como resultado la superficie máxima que puede llegar a tener el edificio (en m2c).

Como todos sabemos, la propiedad es objeto de tráfico mercantil, se vende y se compra, muda de titular a cambio de dinero, el valor económico, que en nuestra sociedad de “libre mercado” lo cuantifica precisamente éste mediante el espontáneo equilibrio de la oferta y la demanda. Ese valor económico o precio (aunque todo necio confunde valor y precio) depende muy mucho de las determinaciones que sobre la concreta parcela haya establecido el plan urbanístico. Por ejemplo, si yo tengo una parcela en la que sólo puedo construir una nave industrial con una planta de altura como máximo y una ocupación máxima del 50% (edificabilidad = 0,5 m2c/m2s), su precio será muy inferior que el de otra de la misma superficie a la que el planeamiento le asigne uso residencial con admisibilidad de locales comerciales en planta baja con una altura máxima de 6 plantas y sin límite de ocupación (edificabilidad = 6,0 m2c/m2s). Esto es así porque, en la mayoría de los casos (hay excepciones), el valor del suelo se calcula de forma residual a partir del valor del producto inmobiliario que puede construirse. Por eso, en el mundo de los agentes inmobiliarios, se expresa en términos de repercusión, que viene a ser el precio que puede pagarse por una parcela por cada m2 edificable del uso admisible de mayor valor en el mercado. Si prescindimos ahora del factor “uso admisible” (cuya discusión daría para mucho) y nos quedamos sólo con la superficie edificable, se hace obvio que hay una relación directa entre el precio del suelo (el contenido económico de la propiedad inmueble) y la edificabilidad asignada por el Plan. Yo –redactor de un Plan o concejal de urbanismo o miembro de la Comisión de la Comunidad Autónoma que aprueba definitivamente el Plan–, al asignar edificabilidades estoy creando de la nada la superficie edificable potencial, la dimensión (en m2c) de los edificios que han de construirse. Y, consiguientemente, haciendo que unos solares valgan más que otros.

Supongo que hasta los más ajenos a este mundo del urbanismo pueden fácilmente imaginar el trasfondo en las decisiones mediante las cuales se asignan edificabilidades a las parcelas urbanas. Se han hecho muchas fortunas gracias a incrementos importantes de la edificabilidad previa (y también, se han destruido muchos centros históricos). Pero tampoco es de esto de lo que quiero hablar. Vamos a suponer que un Ayuntamiento ordena sus núcleos urbanos asignando unas edificabilidades razonables, las más adecuadas en base a análisis y objetivos urbanísticos, sin que haya movidas ocultas e inconfesables. Lógicamente, podemos calcular el “dimensionamiento” del Plan por el sencillo (aunque tedioso) método de multiplicar la edificabilidad asignada a cada parcela por la superficie de ésta y luego ir sumando las superficies edificables (m2c) parciales obtenidas. Discriminando según el uso principal asignado a cada parcela, podemos aproximar la superficie edificable previsible por cada uno de ellos; por ejemplo, cuantos m2c pueden destinarse con el Plan a vivienda. Luego, si dividimos esa superficie edificable residencial entre un tamaño medio de vivienda (suele usarse 100 m2c, por facilidad de cálculo), nos sale el número teórico de viviendas que caben en los suelos urbanos según la propuesta del Plan; y si este número lo multiplicamos por un tamaño medio familiar (pongamos 3 para manejar números redondos), obtenemos la capacidad residencial potencial de la ordenación urbanística. En base a esta población teórica (posible), el Plan debe calificar una determinada cuantía de suelo dotacional público (para parques, colegios, espacios deportivos, equipamientos sanitarios, etc), y diseñar las redes de infraestructuras básicas (desde el tipo y dimensiones de las calles a las de agua, saneamiento, electricidad, etc). Pero es que además, según el dimensionamiento residencial (y comercial, industrial, etc) de los núcleos urbanos consolidados, y en función de hipótesis razonables de evolución demográfica, el Plan debe justificar las dimensiones de las áreas de crecimiento (suelos urbanizables) que prevea; es decir, terrenos que, no siendo urbanos en la actualidad, deben urbanizarse para extender la ciudad existente y posibilitar la acogida del crecimiento previsible.

Ahora bien, lo que ya no es tan conocido por los extraños a este oficio que ejerzo es que las cosas en urbanismo no son como dice el sentido común, como las entiende un ciudadano normal. La superficie edificada, por ejemplo; todos creemos saber lo que es y cómo se mide; lo que ignoramos es que no toda la superficie construida de un inmueble cuenta como superficie edificada. El cómo se “contabilizan” los m2c de un edificio depende de cómo lo regule el plan correspondiente. Esas normas (antes llamadas ordenanzas) suelen copiarse de plan en plan y de una comunidad autónoma a otra. Así, lo habitual es que la superficie de las plantas sótano (y a veces también de las semisótano) no “compute” como superficie edificada. Por tanto, si tengo una parcela de 1.000 m2s y el Plan me asigna 4 plantas de altura máxima y 50% de ocupación (edificabilidad = 2 m2c/m2s), podré construir un edificio de 4 plantas, cada una de ellas de 500 m2c, con lo que agoto la edificabilidad máxima. Pero además, podré construir dos plantas de sótano ocupando al 100% la parcela con un total, por lo tanto, de otros 2.000 m2c. Es decir, habré construido legalmente 4.000 m2c, el doble de lo permitido nominalmente, pero es que la mitad de esa superficie edificada “no cuenta”. El origen (y justificación) de que los sótanos no se contabilicen como parte de la superficie edificada es que en los mismos se disponían usos auxiliares o complementarios de los principales, carentes prácticamente de rendimiento económico (por ejemplo, los garajes y trasteros del edificio de vivienda, los cuartos de instalaciones, etc). Naturalmente, este argumento es más que discutible, porque nada impide (de hecho es habitual) que plantas sótano se destinen a usos descaradamente lucrativos, como por ejemplo un centro comercial.

Pero la cosa no acaba aquí. Resulta que en la mayoría de las ordenanzas de los planes urbanísticos los sótanos no son necesariamente plantas enterradas, que es lo que entiende el común de los mortales. Hay diversas definiciones que hacen que, aplicándolas, espacios construidos con estupendas vistas al mar (en esta isla, claro) tengan la consideración urbanística de sótano y, por lo tanto, no contabilicen como superficie edificada, sin perjuicio de que se dediquen, por ejemplo, a habitaciones de un hotel de cuatro estrellas (podemos estar seguros de que los turistas que allí se hayan alojado no piensan que han dormido en un sótano). El truco más recurrido para lograr estos sótanos de iure que no de facto es conseguir que el nivel interior de la parcela quede bajo la rasante de la calle, porque en muchas de estas ordenanzas se define como planta sótano aquélla cuya cota de techo sea inferior a la de la vía pública desde la que se accede a la parcela. Por cierto, este mismo criterio suele aplicarse para establecer la altura máxima, con lo que abundan edificios de cuatro, cinco, seis y más plantas (todas ellas con ventanas y fachadas exteriores) en parcelas cuya altura máxima según el Plan es de dos plantas (normalmente, con fuertes pendientes y la vía por la cota superior). En fin, podría acompañar este post de un catálogo de "abusos" urbanísticos perfectamente legales, edificios que tienen muchas plantas o mucha más superficie edificada que los valores máximos nominales establecidos por el Plan y que, en virtud de este tipo de normas, han obtenido las preceptivas licencias.

No hace falta explayarse en los efectos nocivos de estas pésimas –y sin embargo omnipresentes– normativas. El primero, obviamente, es que la cantidad real de edificación que se construye es mucho más de la que aparentemente ha previsto el Plan, con los consiguientes impactos, tanto estéticos como, sobre todo, funcionales (no se dimensionan las dotaciones ni las infraestructuras para la capacidad que realmente se consolida). Pero hay otra consecuencia que a mí se me antoja especialmente perversa: el distanciamiento de la ordenación urbanística de la comprensión de la ciudadanía, que cuando, poco a poco, va comprobando en que se han convertido las dos plantas previstas, refuerza cada vez más la convicción de que todos los que de una u otra forma nos dedicamos a esta actividad somos unos chorizos. Finalmente, quiero señalar otro efecto no menos grave: el debilitamiento de la seguridad jurídica necesaria en el tráfico inmobiliario. Si la máxima superficie que se pudiera edificar fuera siempre, en efecto, el producto de la edificabilidad normativa por la superficie de suelo, se sabría con seguridad lo que vale la parcela correspondiente; pero la superficie edificada final dependerá de las habilidades del arquitecto proyectista para sacarle el máximo jugo a la ordenanza (y también, dado que habitualmente son de redacciones muy ambiguas, de su capacidad para convencer al técnico municipal de que adopte las interpretaciones más convenientes). Como puede verse no es el escenario deseable en una sociedad civilizada.

Todo esto, con muchos ejemplos y esforzándome por ser lo más didáctico posible (fue bastante más tiempo del que se tarda en leer este post), lo estuve explicando el pasado miércoles a tres magistrados del máximo Tribunal canario, para defender que las normas para medir la superficie edificable y para contar el número de plantas que habíamos incluido en nuestro Plan eran mucho más adecuadas que las que había en el planeamiento anterior que modificábamos (por supuesto, nuestras normas impiden que deje de contarse superficie edificable absolutamente "lucrativa" o que se consideren como sótanos plantas que no están en absoluto enterradas). Mi sorpresa (relativa) fue que los tres magistrados –todos con larga experiencia en juzgar instrumentos de planeamiento– apenas sabía que así eran las cosas, lo cual me lleva a pensar que hasta ahora no se ha debido poner ningún recurso que aborde estos aspectos, poco llamativos (porque van disimulados en las normas escritas) o, lo que es lo mismo, que tampoco hasta ahora ningún plan ha cuestionado esta normativa que se viene copiando desde tiempos ya casi inmemoriales. Me quedé con la impresión de que los había convencido, lo cual me hace confiar que la nueva normativa sobrevivirá en el ámbito territorial que ordenamos. La pregunta es si será un caso aislado (incluso de corta vida, hasta que se proponga una modificación) o cunde el ejemplo en otros territorios. A ese respecto no soy tan optimista.


 
A desalambrar - Daniel Viglietti (Canciones para el hombre nuevo, 1967)

13 comentarios:

  1. Está muy bien, muy procesional y competente todo. Bastante tedioso también, no como una operación a corazón abierto sino como una limpieza de oídos.

    Yo sólo hago una enmienda a la totalidad, un sacar los pies del tiesto o a los profesionales de sus “casillas” Con todo el paisaje edificado que tenemos, ¿volumen edificable? Cero. La mejor arquitectura hoy por hoy es la que no se construye

    Además, en la concepción de suelo de los planificadores suele faltar una dimensión que no es la vertical, sino la temporal, la de la irreversibilidad de cementar y asfaltar lo fértil y poroso. que lleva cientos o miles de años generar, pero que puede destruirse en cuestión de minutos.

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    1. Bastante tedioso, sí. De hecho, la normativa urbanística básica, esos textos farragosos donde se definen los conceptos básicos e instrumentales con los que se aplican luego los parámetros establecidos por el Plan (es decir, se dan licencias), suelen ser bastante tediosos, lo que contribuye a que no se les haga demasiado caso en los procesos de tramitación de los planes, ni por los órganos administrativos ni por quienes participan en los periodos de información pública. Y de este modo, pasan sin que se consideren muy importantes aunque, para mí, son una de las raíces de las abundantes aberraciones urbanísticas que han sufrido y siguen sufriendo nuestras ciudades.

      En cuanto a tu enmienda a la totalidad del segundo párrafo, nada que decir porque no es más que lo que tú dices, un sacar los pies del tiesto. En este post no hablo para nada de la conveniencia o no de limitar el "volumen edificable" (hoy se habla de superficie edificable, más preciso), sino de la aplicación de un parámetro que es una herramienta básica del planeamiento urbanístico al menos desde el 56. Aún así, entrando a tu trapo, ¿la mejor arquitectura hoy por hoy la que no se construye? No, rotundamente no, aunque la frase quede muy bien en plan enfant terrible.

      Respecto de tu último párrafo daría para una larga discusión. En cualquier caso, es obvio que la dimensión temporal es consustancial al hecho de planificar; cuestión distinta es que el planeamiento urbanístico (y territorial) se haga muy mal. De todos modos, en el post me limito a hablar del suelo urbano, aquél que ya está "cementado y asfaltado".

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  2. Y en el comentario de Lansky hay una punta a mencionar: No hay ni puede haber un uso de la tierra independiente del conjunto de valores del agente. El simpatico fariseo de tu viñeta opina que el suelo optimo es el ocupado con hoteles y Lansky el ocupado por lombrices. Dejame seguir con lo obvio: El código de edificacion es un pentagrama donde se escribe la musica de los pleitos.
    Lo que me molesta a mi es que las hipotesis y valores de partida no se expliciten en el código:
    ...no se admite más que xxx personas por m2 pues tomamos como modelo la ciudad de Cádiz.
    ...El paisaje urbano de New York nos parece repulsivo.
    Y no se explicitan, pues hacerlo condenaría al mismo a ser inútil: "su señoría comprenderá que el limite impuesto no se adecúa a estos tiempos heroicos, donde el turismmo nos permitirá tener mucha pasta y ser felices de una vez por todas..."
    Alguna vez me dijeron que el limite de ocupacion previsto en el código de Buenos Aires es de 14 millones de personas, cuando su población no llega a 3. Una grosera inadecuación, que refleja que ningun redactor del código deseaba hacerle la vida pesada a otro vecino limitando su "constructabilidad". Por supuesto, eso no impide que cada vez que se construyen más de cuatro edificios donde habia viviendas unifamiliares todos los antiguos vecinos piensen que se trata de un peculado.
    Quizas la pretension de hacer un codigo sea futil, ya que los valores van y vienen y la letra escrita tan solo puede oponerse a los cambios. Cambios que la afectarán tanto como a los edificios, los códigos prometen una solidez que no tienen.
    Y aparece luego la tragedia de los comunes (muy mala traduccion de the tragedy of the commons, pero no se me ocurre nada mejor). Haciendo hotelitos pedorros convertimos un hermoso paisaje en un abigarrado conventillo, cuya mejor aspiracion es ser "pintoresco".
    Quizas una solucion sea limitar el alcance los códigos: por ejemplo, que se regule la ocupacion máxima, pero no la altura, o cualquier otra combinacion. Asumir los reguladores las limitaciones de su poder, ir por lo máximo es garantía de fracaso en lo indispensable.

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    1. "...tu viñeta opina que el suelo optimo es el ocupado con hoteles y Lansky el ocupado por lombrices.. Pues no, Chofer, pese a tu perspicacia y a estar genéricamente de acuerdo con los valores de partida, se trata de algo previo: de lo que es irreversible (y hoy por hoy superfluo), frente a lo que mantiene toda su potencialidad: las lombrices, como un tanto despectivamente señalas, son el indicador de que todo es posible frente al asfalto esteril

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    2. Chófer, la edificabilidad (o el índice de edificabilidad como otros lo llaman) es efectivamente un indicador de la "productividad" inmobiliaria de un solar, muy similar –salvando todas las distancias– a lo que podría ser un índice en kg/Ha que midiera la productividad de un terreno para cierta producción agrícola.

      En teoría, la edificabilidad que se asigna a cada predio (o manzana) sí debe estar justificada y explicitada. Cuestión distinta es que no se haga. Y, por supuesto, que obedece a objetivos de distintas órbitas, tanto estrictamente urbanísticos, como de enriquecimiento (individual e, indirectamente por medio de la participación en las plusvalías, social). En todo caso, como ya le he contestado a Lansky, mi post no va tanto de esos numeritos mágicos que miden la intensidad de lo que se puede construir en un solar (y de lo que puede ganar el dueño del mismo), como de las regulaciones tramposas de su aplicación, que permiten superficies edificables mucho mayores que las nominalmente establecidas en los planes.

      Las soluciones "técnicas" basadas en combinaciones de parámetros (altura máxima, ocupación, edificabilidad, separaciones a linderos, etc) están todas ensayadas y, cada una de esas posibles combinaciones resulta más o menos adecuada según el entorno urbano en que se vaya a aplicar y los objetivos que se pretendan conseguir.

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    3. Lansky, el principal reto del urbanismo contemporáneo, al menos en el "primer" mundo, ya no es tanto la urbanización de nuevos terrenos cuanto la intervención sobre los suelos urbanos. Y en este marco (que es, por cierto, el del plan que, dirigido por mí, ha sido objeto del recurso que motivó mi comparecencia ante los magistrados), es en el que ha de situarse este post y el parámetro instrumental de la edificabilidad. Nada que ver con las lombrices ...

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    4. ¡Qué optimista! Aguarda al siguiente bucle o burbuja constructiva y verás si se limita a los suelos urbanos... qué ingenuo

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    5. Ingenuo, ¿tú crees? Bueno, en todo caso, te insisto que el post no iba de urbanización de nuevos suelos sino del tedioso asunto de la aplicación en los suelos consolidados de un parámetro urbanístico.

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    6. plusvalia: los suelos ya urbanos se revalorizan poco, al ritmo del mercado, pero la recalificación de un suelo rústico en urbano o urbanizable centuplica su valor con una simple firma; así que sí: ingenuo

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    7. Me resulta un poco violento hacerte esta pregunta, pero ¿crees de verdad que desconozco las cuantías de las plusvalías derivadas de las distintas decisiones urbanísticas? Resulta que llevo dedicándome a eso 35 años.

      Y aunque no valga de nada, vuelvo a insistir. El post no va de urbanización de nuevos suelos. Aunque comprendo que te sea muy tedioso entrar al asunto y prefieras irte a otro ámbito para calificarme de ingenuo. No pasa nada, estás en tu derecho.

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  3. Pues ahora entiendo por qué hay tantos sótanos en centros comerciales...

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    1. El valor de mercado de una parcela de uso comercial es directamente proporcional a la superficie edificable que admite. Si la norma, como es usual, no contabiliza como tal la que se dispone en sótano (ni tampoco cuenta a afectos del número máximo de plantas), es fácil entender el fortísimo estímulo para el promotor a que el centro comercial tenga una o dos plantas bajo tierra.

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