Edificabilidad

La propiedad es la institución jurídica fundamental para definir la sociedad humana. No creo exagerado considerar así este artificio que es la propiedad, el "invento" por el cual institucionalizamos unas relaciones de dominio de los individuos sobre las cosas (y dentro del término cosas se incluyen otras personas). De otra parte, como todo elemento integrante de la realidad imaginada (véase el reciente post de Lansky), aún careciendo de existencia material u objetiva, o más bien precisamente por ello, la propiedad adquiere en la psicología de los humanos una fortísima carga emocional. Bien es verdad que no en todos igual, pero más de una vez me he sorprendido descubriendo en personas en quienes ni se me habría ocurrido una intensa valoración afectiva del derecho de propiedad (naturalmente cuando se pone en cuestión el suyo). De hecho, la limitada democratización de la propiedad ha demostrado ser uno de los recursos lampedusianos más eficaces para extender el conservadurismo ideológico. Pero no pretendo filosofar sobre la propiedad, sino referirme a un aspecto concreto de una de las muchas clases de propiedad, la que se ejerce sobre los bienes inmuebles, especialmente sobre el suelo, las parcelas que se localizan en las ciudades. Y ello porque ese asunto pertenece directamente a mi ámbito profesional y sobre el mismo me tocó declarar el miércoles en la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias.

En derecho urbanístico se llama contenido del derecho de propiedad al conjunto de facultades (y deberes) que se atribuyen al propietario de una parcela urbana (o de una edificación o parte de ésta). Como es más que sabido –aunque no esté completamente interiorizado por todos– el derecho de propiedad no es absoluto, sino que se ejerce dentro de los límites que establecen las leyes; y, en el caso, de la propiedad sobre fincas urbanas (y no urbanas), aunque hay un marco básico establecido por la legislación urbanística nacional y, sobre todo, por la autonómica que toque, lo que el propietario puede hacer en su propiedad lo definen los planes, normalmente el plan general elaborado por el Ayuntamiento correspondiente. ¿Y qué puede hacer el propietario de una parcela urbana? Pues si el Plan la ha calificado con un uso "dotacional" (por ejemplo, como parque urbano o viario público) nada, salvo instar a la Administración a que se la expropie con el pago del preceptivo justiprecio. Si, en cambio, la calificación que otorga el Plan sobre su terreno es "lucrativa", tiene derecho (y deber, aunque éste rara vez se exige) a construir en su solar un edificio que se ha de destinar a alguno de los usos permitidos. Por supuesto, las dimensiones de ese futuro edificio (la superficie edificable en m2c) vienen establecidas también por el Plan a través de diversos parámetros (altura máxima, porcentaje de ocupación, separación a linderos), entre los que destaca la llamada edificabilidad máxima, un numerito mágico expresado en m2c/m2s que multiplicado por la superficie del solar (en m2s) da como resultado la superficie máxima que puede llegar a tener el edificio (en m2c).

Como todos sabemos, la propiedad es objeto de tráfico mercantil, se vende y se compra, muda de titular a cambio de dinero, el valor económico, que en nuestra sociedad de “libre mercado” lo cuantifica precisamente éste mediante el espontáneo equilibrio de la oferta y la demanda. Ese valor económico o precio (aunque todo necio confunde valor y precio) depende muy mucho de las determinaciones que sobre la concreta parcela haya establecido el plan urbanístico. Por ejemplo, si yo tengo una parcela en la que sólo puedo construir una nave industrial con una planta de altura como máximo y una ocupación máxima del 50% (edificabilidad = 0,5 m2c/m2s), su precio será muy inferior que el de otra de la misma superficie a la que el planeamiento le asigne uso residencial con admisibilidad de locales comerciales en planta baja con una altura máxima de 6 plantas y sin límite de ocupación (edificabilidad = 6,0 m2c/m2s). Esto es así porque, en la mayoría de los casos (hay excepciones), el valor del suelo se calcula de forma residual a partir del valor del producto inmobiliario que puede construirse. Por eso, en el mundo de los agentes inmobiliarios, se expresa en términos de repercusión, que viene a ser el precio que puede pagarse por una parcela por cada m2 edificable del uso admisible de mayor valor en el mercado. Si prescindimos ahora del factor “uso admisible” (cuya discusión daría para mucho) y nos quedamos sólo con la superficie edificable, se hace obvio que hay una relación directa entre el precio del suelo (el contenido económico de la propiedad inmueble) y la edificabilidad asignada por el Plan. Yo –redactor de un Plan o concejal de urbanismo o miembro de la Comisión de la Comunidad Autónoma que aprueba definitivamente el Plan–, al asignar edificabilidades estoy creando de la nada la superficie edificable potencial, la dimensión (en m2c) de los edificios que han de construirse. Y, consiguientemente, haciendo que unos solares valgan más que otros.

Supongo que hasta los más ajenos a este mundo del urbanismo pueden fácilmente imaginar el trasfondo en las decisiones mediante las cuales se asignan edificabilidades a las parcelas urbanas. Se han hecho muchas fortunas gracias a incrementos importantes de la edificabilidad previa (y también, se han destruido muchos centros históricos). Pero tampoco es de esto de lo que quiero hablar. Vamos a suponer que un Ayuntamiento ordena sus núcleos urbanos asignando unas edificabilidades razonables, las más adecuadas en base a análisis y objetivos urbanísticos, sin que haya movidas ocultas e inconfesables. Lógicamente, podemos calcular el “dimensionamiento” del Plan por el sencillo (aunque tedioso) método de multiplicar la edificabilidad asignada a cada parcela por la superficie de ésta y luego ir sumando las superficies edificables (m2c) parciales obtenidas. Discriminando según el uso principal asignado a cada parcela, podemos aproximar la superficie edificable previsible por cada uno de ellos; por ejemplo, cuantos m2c pueden destinarse con el Plan a vivienda. Luego, si dividimos esa superficie edificable residencial entre un tamaño medio de vivienda (suele usarse 100 m2c, por facilidad de cálculo), nos sale el número teórico de viviendas que caben en los suelos urbanos según la propuesta del Plan; y si este número lo multiplicamos por un tamaño medio familiar (pongamos 3 para manejar números redondos), obtenemos la capacidad residencial potencial de la ordenación urbanística. En base a esta población teórica (posible), el Plan debe calificar una determinada cuantía de suelo dotacional público (para parques, colegios, espacios deportivos, equipamientos sanitarios, etc), y diseñar las redes de infraestructuras básicas (desde el tipo y dimensiones de las calles a las de agua, saneamiento, electricidad, etc). Pero es que además, según el dimensionamiento residencial (y comercial, industrial, etc) de los núcleos urbanos consolidados, y en función de hipótesis razonables de evolución demográfica, el Plan debe justificar las dimensiones de las áreas de crecimiento (suelos urbanizables) que prevea; es decir, terrenos que, no siendo urbanos en la actualidad, deben urbanizarse para extender la ciudad existente y posibilitar la acogida del crecimiento previsible.

Ahora bien, lo que ya no es tan conocido por los extraños a este oficio que ejerzo es que las cosas en urbanismo no son como dice el sentido común, como las entiende un ciudadano normal. La superficie edificada, por ejemplo; todos creemos saber lo que es y cómo se mide; lo que ignoramos es que no toda la superficie construida de un inmueble cuenta como superficie edificada. El cómo se “contabilizan” los m2c de un edificio depende de cómo lo regule el plan correspondiente. Esas normas (antes llamadas ordenanzas) suelen copiarse de plan en plan y de una comunidad autónoma a otra. Así, lo habitual es que la superficie de las plantas sótano (y a veces también de las semisótano) no “compute” como superficie edificada. Por tanto, si tengo una parcela de 1.000 m2s y el Plan me asigna 4 plantas de altura máxima y 50% de ocupación (edificabilidad = 2 m2c/m2s), podré construir un edificio de 4 plantas, cada una de ellas de 500 m2c, con lo que agoto la edificabilidad máxima. Pero además, podré construir dos plantas de sótano ocupando al 100% la parcela con un total, por lo tanto, de otros 2.000 m2c. Es decir, habré construido legalmente 4.000 m2c, el doble de lo permitido nominalmente, pero es que la mitad de esa superficie edificada “no cuenta”. El origen (y justificación) de que los sótanos no se contabilicen como parte de la superficie edificada es que en los mismos se disponían usos auxiliares o complementarios de los principales, carentes prácticamente de rendimiento económico (por ejemplo, los garajes y trasteros del edificio de vivienda, los cuartos de instalaciones, etc). Naturalmente, este argumento es más que discutible, porque nada impide (de hecho es habitual) que plantas sótano se destinen a usos descaradamente lucrativos, como por ejemplo un centro comercial.

Pero la cosa no acaba aquí. Resulta que en la mayoría de las ordenanzas de los planes urbanísticos los sótanos no son necesariamente plantas enterradas, que es lo que entiende el común de los mortales. Hay diversas definiciones que hacen que, aplicándolas, espacios construidos con estupendas vistas al mar (en esta isla, claro) tengan la consideración urbanística de sótano y, por lo tanto, no contabilicen como superficie edificada, sin perjuicio de que se dediquen, por ejemplo, a habitaciones de un hotel de cuatro estrellas (podemos estar seguros de que los turistas que allí se hayan alojado no piensan que han dormido en un sótano). El truco más recurrido para lograr estos sótanos de iure que no de facto es conseguir que el nivel interior de la parcela quede bajo la rasante de la calle, porque en muchas de estas ordenanzas se define como planta sótano aquélla cuya cota de techo sea inferior a la de la vía pública desde la que se accede a la parcela. Por cierto, este mismo criterio suele aplicarse para establecer la altura máxima, con lo que abundan edificios de cuatro, cinco, seis y más plantas (todas ellas con ventanas y fachadas exteriores) en parcelas cuya altura máxima según el Plan es de dos plantas (normalmente, con fuertes pendientes y la vía por la cota superior). En fin, podría acompañar este post de un catálogo de "abusos" urbanísticos perfectamente legales, edificios que tienen muchas plantas o mucha más superficie edificada que los valores máximos nominales establecidos por el Plan y que, en virtud de este tipo de normas, han obtenido las preceptivas licencias.

No hace falta explayarse en los efectos nocivos de estas pésimas –y sin embargo omnipresentes– normativas. El primero, obviamente, es que la cantidad real de edificación que se construye es mucho más de la que aparentemente ha previsto el Plan, con los consiguientes impactos, tanto estéticos como, sobre todo, funcionales (no se dimensionan las dotaciones ni las infraestructuras para la capacidad que realmente se consolida). Pero hay otra consecuencia que a mí se me antoja especialmente perversa: el distanciamiento de la ordenación urbanística de la comprensión de la ciudadanía, que cuando, poco a poco, va comprobando en que se han convertido las dos plantas previstas, refuerza cada vez más la convicción de que todos los que de una u otra forma nos dedicamos a esta actividad somos unos chorizos. Finalmente, quiero señalar otro efecto no menos grave: el debilitamiento de la seguridad jurídica necesaria en el tráfico inmobiliario. Si la máxima superficie que se pudiera edificar fuera siempre, en efecto, el producto de la edificabilidad normativa por la superficie de suelo, se sabría con seguridad lo que vale la parcela correspondiente; pero la superficie edificada final dependerá de las habilidades del arquitecto proyectista para sacarle el máximo jugo a la ordenanza (y también, dado que habitualmente son de redacciones muy ambiguas, de su capacidad para convencer al técnico municipal de que adopte las interpretaciones más convenientes). Como puede verse no es el escenario deseable en una sociedad civilizada.

Todo esto, con muchos ejemplos y esforzándome por ser lo más didáctico posible (fue bastante más tiempo del que se tarda en leer este post), lo estuve explicando el pasado miércoles a tres magistrados del máximo Tribunal canario, para defender que las normas para medir la superficie edificable y para contar el número de plantas que habíamos incluido en nuestro Plan eran mucho más adecuadas que las que había en el planeamiento anterior que modificábamos (por supuesto, nuestras normas impiden que deje de contarse superficie edificable absolutamente "lucrativa" o que se consideren como sótanos plantas que no están en absoluto enterradas). Mi sorpresa (relativa) fue que los tres magistrados –todos con larga experiencia en juzgar instrumentos de planeamiento– apenas sabía que así eran las cosas, lo cual me lleva a pensar que hasta ahora no se ha debido poner ningún recurso que aborde estos aspectos, poco llamativos (porque van disimulados en las normas escritas) o, lo que es lo mismo, que tampoco hasta ahora ningún plan ha cuestionado esta normativa que se viene copiando desde tiempos ya casi inmemoriales. Me quedé con la impresión de que los había convencido, lo cual me hace confiar que la nueva normativa sobrevivirá en el ámbito territorial que ordenamos. La pregunta es si será un caso aislado (incluso de corta vida, hasta que se proponga una modificación) o cunde el ejemplo en otros territorios. A ese respecto no soy tan optimista.

 
A desalambrar - Daniel Viglietti (Canciones para el hombre nuevo, 1967)