viernes, 12 de septiembre de 2014

Referendos, consultas populares y democracia (2)

Me toca ahora elucubrar sobre cuál será el fallo del Tribunal Constitucional sobre la Ley catalana en tramitación en el Parlament suponiendo que ésta se apruebe y que el gobierno del Estado presente el anunciado recurso de inconstitucionalidad. Lo que cabe esperar es que el TC se pronuncie de acuerdo a la doctrina que ha sentado sobre el asunto éste de los referendos y, a tal respecto, la referencia es el recurso de inconstitucionalidad presentado por el gobierno central en 2008 (con Zapatero de presidente) contra la Ley del Parlamento Vasco 9/2008 de "convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política" (iniciativa que fue calificada por el lehendakari como la "nueva hoja de ruta" después del fracaso más que esperado de su "Plan Ibarretxe"). Como es sabido, el Tribunal declaró inconstitucional esa ley vasca por entender que por mucho que se llamara consulta convocaba un referéndum, infringiendo el artículo 149 (competencia exclusiva del Estado). En esa sentencia el Tribunal señala las características que hacen que una consulta pase a ser un referéndum; por tanto, si la iniciativa catalana cuenta con ellas, hay que presumir que también el TC la declarará inconstitucional.

Dice la sentencia en su segundo fundamento jurídico que el referéndum es un instrumento de participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos. El artículo 23.1 de la Constitución consagra el derecho de las ciudadanos a participar en los asuntos públicos y esta participación se ejerce de dos maneras: bien a través de representantes que se eligen por sufragio universal (que, según el TC, es la forma "normal" de ejercer el derecho), o bien, justamente, mediante referéndum. Por tanto, para los altos magistrados, si la consulta versa sobre un asunto político, si ese asunto podría ser objeto de debate y decisión por los representantes políticos, entonces es un referéndum y en caso contrario sería una consulta no referendaria. El problema de esta distinción es que deja sin contenido real a prácticamente cualquier consulta ya que ¿qué asunto que se consulte no puede entenderse que también podría ser objeto de debate en un parlamento? O dicho de otra manera: ¿cuáles son los asuntos sobre los que cabe consultar a la ciudadanía sin entender que con ello se está abriendo un proceso de participación política? Pongo un ejemplo que me toca de cerca; todo plan de urbanismo se somete a un proceso de información pública que no es otra cosa que una consulta a los ciudadanos del municipio sobre unos contenidos concretos que luego van a ser debatidos y decididos por sus representantes (los concejales) elegidos por sufragio. ¿Acaso, según esta definición tan amplia del TC, no estaríamos ante una consulta en la que los ciudadanos participan directamente en los asuntos públicos? Sin embargo, a nadie se le ocurre considerar que los procesos de participación pública de los planes son referendos.

Me llama la atención, por cierto, que el Tribunal optara por este enfoque extensivo para distinguir los referendos de las consultas que no lo son, pues de otras sentencias que he conocido me había quedado con la impresión de que los magistrados tendían a interpretaciones "prudentes" de la Carta Magna cuando se trataba de definir el contenido de términos concretos de ésta. Se me ocurre que, en esa línea, quizá habrían podido entender que sólo son referendos los tres tipos de consulta que expresamente menciona como tales la Constitución (que viene a ser la tesis de muchos y que en cierta manera sostiene la regulación de las consultas en varios estatutos de autonomía). A mi modo de ver, al decantarse por esta interpretación extensiva, la sentencia da pie a cuestionar la "neutralidad" jurídica del Tribunal, a quienes dicen que sus argumentos están contaminados políticamente. Aún así, conviene recordar que la sentencia fue emitida por unanimidad de los diez miembros del Pleno.

En todo caso, la distinción conceptual entre referendos y consultas basada en que con unos se ejerce la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos y con las otras no, no resulta operativa en la práctica y el Tribunal tuvo que ser muy consciente de ello porque enseguida pasa a precisar requisitos concretos que permitan identificar si una consulta es un referéndum. Y así establece tres condiciones: primera, que la consulta trate sobre "asuntos públicos" (aquéllos cuya gestión es objeto del ejercicio del poder político); segunda, que el sujeto consultado sea el cuerpo electoral; y tercera, que se convoque y celebre con las mismas garantías jurisdiccionales específicas de los procesos electorales. Sentados estos criterios "prácticos" la Sentencia verifica que la consulta que pretendía Ibarretxe trataba sobre un asunto de manifiesta naturaleza política, convocaba a los ciudadanos del País Vasco con derecho a sufragio activo, esto es, al cuerpo electoral, y habría de llevarse a cabo con las mismas garantías que un proceso electoral. Por tanto concluía que dicha consulta era un referéndum cuya autorización es competencia exclusiva del Estado y, consiguientemente, declaraba inconstitucional la Ley del Parlamento Vasco. Ciertamente, la consulta que ahora pretende el gobierno catalán cumple tanto o más estos requisitos que la que quiso Ibarretxe hace seis años, por lo que la probabilidad de que el Tribunal no la tumbe se me antoja casi nula (salvo que revise radicalmente su propia doctrina). Es más, si pudiera "graduarse" la inconstitucionalidad yo diría que la consulta catalana lo es en mayor medida de lo que era la vasca; recuérdese que las preguntas de entonces eran mucho más tibias y ambiguas que las de ahora (¿Está Usted de acuerdo en apoyar un proceso de final dialogado de la violencia, si previamente ETA manifiesta de forma inequívoca su voluntad de poner fin a la misma de una vez y para siempre? ¿Está Usted de acuerdo en que los partidos vascos, sin exclusiones, inicien un proceso de negociación para alcanzar un Acuerdo Democrático sobre el ejercicio del derecho a decidir del Pueblo Vasco, y que dicho Acuerdo sea sometido a referéndum antes de que finalice el año 2010?).

Ahora bien, hay que recordar que en la agenda política lo que va en primer lugar –antes de la famosa consulta– es la aprobación parlamentaria de una Ley autonómica, y será este acto, según anuncian los dirigentes del gobierno español, lo que se recurrirá ante el Tribunal Constitucional a fin de que quede suspendida inmediatamente imposibilitando la convocatoria de la consulta. Como la pregunta ha sido muy difundida, tendemos a creer que sobre lo que se pronunciará el alto Tribunal es sobre la constitucionalidad de la misma, cuando en realidad el objeto de análisis y consiguiente fallo será la Ley catalana (la cual, por cierto, no contiene ninguna pregunta concreta), de cuyo contenido y adecuación a la Constitución apenas se habla. Es decir, podría ocurrir que la Ley de consultas populares no referendarias y participación ciudadana, una vez aprobada por el Parlament, sea recurrida por el gobierno de Madrid y el TC la declare constitucional, como de hecho sostiene que es el Dictamen del Consell de Garanties Estatutàries emitido el pasado 19 de agosto. Si así ocurriera, la Generalitat procedería entonces a convocar la consulta amparada en esa Ley autonómica (obviamente después del 9 de noviembre) y dicha convocatoria sería a su vez recurrida por el Gobierno del Estado (pero, ¿el gobierno actual o el próximo?). Las previsiones temporales no son pues tan a corto plazo como está trascendiendo a la opinión pública y se empeñan en hacer ver los políticos; hay etapas intermedias en este pulso que abren distintos escenarios, cada uno con sus propios potenciales para que cada contendiente arrime el ascua a su sardina.

Me gustaría repasar en el siguiente post el contenido de la Ley catalana y elucubrar sobre si el Tribunal la declarará acorde o no a la Constitución. Mi primera impresión –adelanto– es que no es inconstitucional. Aunque no creo que adopten esta estrategia, lo que la Generalitat debería hacer cuando el Gobierno recurra la Ley es desvincular ante la opinión pública ese acto de la consulta concreta (porque, en efecto, jurídicamente son cosas muy distintas) y sostener que el PP está –nuevamente– oponiéndose al desarrollo del autogobierno catalán en el marco constitucional e incluso a la loable intención (recogida en la exposición de motivos) de "incrementar la calidad democrática a través de la puesta en práctica de mecanismos de participación ciudadana, con la finalidad de hacer más cercana la Administración y asegurar que la ciudadanía pueda expresar su opinión y ser escuchada en la toma de decisiones que afecten a sus intereses". Si los políticos catalanes quisieran (y lograran) transmitir este mensaje, postergando el debate sobre la consulta concreta para el posterior recurso contra su convocatoria, además de reforzar con argumentos bastante objetivos la idea de que el Estado "agrede" la capacidad de autogobierno catalán, ampliaría el debate a un asunto que trasciende el nacionalismo, como es el de el alcance y límites de los modos de democracia directa en un marco de democracia representativa. Bajo esta estrategia, yo diría que la posición de la Generalitat quedaría reforzada y lo resultaría mucho más si, como pronostico imprudentemente, el Tribunal Constitucional valida su Ley (con el consiguiente desprestigio del Estado y el ahondamiento de el "desapego emocional" de los catalanes hacia éste). Sin embargo, dudo mucho que los de Convergencia y Esquerra quieran aparcar en esta primera etapa jurídica el asunto de la famosa doble pregunta y todas sus connotaciones nacionalistas para pasar a la discusión general que sugiero.

2 comentarios:

  1. Francamente, no se me ocurre sobre qué puede versar una consulta que no sea un asunto público. ¿Sobre el color de las corbatas que ha de usar el Presidente? Hasta eso sería un asunto público, si se decidiera consultárselo a los ciudadanos. Cualquier asunto se convierte en público, precisamente, desde el momento en que se lo convierte en objeto de una consulta pública. Y como los otros dos requisitos que establece el TC (preguntar a todo el cuerpo electoral, con las garantías de un proceso electoral)parecen ineludibles en cualquier consulta decente, no veo qué posibilidad real hay de que exista una consulta no refrendaria. A todos los efectos prácticos no me parece que, interpretando la Constitución como lo hace el TC -y aparte de que su interpretación me parece acertada, es precisamente el TC el único con capacidad para interpretarla- pueda existir nada a lo que podamos llamar "consulta no refrendaria" (Prefiero "refrendaria", del correcto castellano "refrendo", a ese absurdo "referendario" que anuncia ya desde el título de la ley lo forzado de su contenido. Las palabras incorrectas casi invariablemente se refieren a conceptos incorrectos, no falla). De modo que, haya de pronunciarse el TC, como bien dices que será el caso, sobre la ley catalana de "consultas no referendarias"; o hubiera de hacerlo sobre la consulta concreta, fuera cual fuere su contenido, no parece que pueda hacerlo más que en el sentido de considerar como referendum cualquier consulta pública y, por tanto, como inconstitucional tanto la ley que pretenda otra cosa como la consulta que pretenda llevarla a cabo, con o sin el previo amparo de una ley que no puede dárselo.

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  2. Vanbrugh: Efectivamente, como ya digo en el post, calificar de referéndum toda consulta que verse sobre un asunto "político" hace que en la práctica no existan consultas que no sean referendos. Sin embargo, el propio Tribunal Constitucional admite que caben las consultas que no sean referendos (si bien no da ninguna pista acerca de los asuntos que pueden ser objeto de las mismas). De hecho, como diré en el siguiente post, con motivo del recurso contra el Estatut el Tribunal validó el artículo que atribuía a la Generalitat las competencias sobre esas consultas.

    Por supuesto que es el TC el único con capacidad para interpretar la Constitución pero, a diferencia de ti, a mí la interpretación que hace a este respecto no me parece acertada o, al menos, creo que deja demasiados flecos en su consistencia argumentativa. Por tanto, no me atrevo a pronosticar que declare la Ley catalana en tramitación como inconstitucional; más probable –pero tampoco seguro– me parece la inconstitucionalidad de la pregunta (aunque eso sería otra sentencia ulterior).

    En cuanto a la palabra referendario (que en castellano no tiene valor adjetivo como acabo de comprobar) con la que la Ley catalana califica las consultas que regula, el error, al menos en castellano, es de mi traducción. Procederé a sustituirla por la correcta refrendario, tal como acertadamente me dices. Pero, pendiente de comprobar su corrección en catalán, no acusemos de momento a los legisladores catalanes.

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